C’era una volta la “Brunetta” (dlgs n.150/2009), ma pare che in futuro ci sarà sempre meno, dato che il governo ha elaborato uno schema di decreto legislativo per modificarla, in attuazione della delega contenuta nella legge n.124/2015 (art.17, comma 1, lett. r). Quella che segue è la sintesi del parere n. 917/2017, reso dal Consiglio di Stato (d’ora in avanti, CdS) su questo schema, tutto incentrato sulla valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni.
A far data dal dlgs. n.29/93, sono ormai quasi cinque lustri che si cerca di introdurre strumenti di verifica dell’azione amministrativa, ma resistenze esterne e interne hanno finora impedito il conseguimento di risultati significativi. Al riguardo, il CdS sottolinea, in via preliminare, che la cultura della performance, che finalmente si vorrebbe introdurre, implica una rivoluzione culturale, che esige non solo nuove normative, ma anche altri strumenti fondamentali, come la formazione e il monitoraggio. Da qui la necessità di ampie e generalizzate iniziative di formazione verso tutti i dipendenti e in tutto il territorio nazionale, nonché la messa in opera di strumenti di verifica dell’adeguatezza dei programmi e delle professionalità degli attori coinvolti.
In via generale, il CdS rileva la ripetizione nel testo di disposizioni già contenute in altre fonti e l’assenza di disposizioni relative allo status dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione (Oiv), sicché suggerisce un coordinamento tra le diverse fonti e sottolinea, nel contempo, come il testo medesimo sviluppi soltanto in parte le potenzialità della delega.
In particolare, al comma 5 dell’art.8 si dovrebbe prevedere qualche forma di sanzione per il caso in cui il Piano non venga adottato, ma anche qualche meccanismo sostitutivo in caso di inerzia.
Sempre il comma 5, andrebbe integrato con la previsione di un’ipotesi in cui, in caso di ritardo di oltre 30 giorni dalla scadenza del termine, l’indennità di risultato si riduca in misura proporzionale al ritardo stesso. Vista la rilevanza del ruolo attribuito agli Oiv (art.14, comma 4), per tali organismi andrebbe previsto un regime giuridico adeguato, dotandoli anche di poteri coerenti, soprattutto sul piano ispettivo e dell’accesso al sistema informatico e agli atti e documenti di organi e uffici. In questo quadro, si dovrebbe prevedere anche la possibilità per essi di esprimere un parere non vincolante sulle proposte di valutazione di tutti gli altri dirigenti formulate dai rispettivi responsabili.
Con riguardo alla validazione della Relazione sulla performance, per il CdS sarebbe opportuno introdurre la possibilità di far luogo a validazione con graduazioni differenziate, intermedie o anche solo parziali. Rilevano, infine, da Palazzo Spada, che uno dei profili di maggiore problematicità concerne la funzione e il ruolo delle agenzie esterne nel processo di valutazione.
Passando all’analisi dei singoli articoli del testo, con riguardo all’art. 1, che introduce alcuni elementi cardine del nuovo sistema, il CdS rileva che sarebbe “più opportuno presidiare i precetti con le necessarie, concrete e graduate misure di deterrenza sul piano procedimentale e, nei casi di indebite erogazioni, con la denuncia alla competente Procura della Corte dei conti”.
In relazione all’art.2, il CdS sottolinea una certa astrattezza del precetto, in quanto non tiene conto che il piano della performance finisce per rivestire un ruolo secondario rispetto agli adempimenti connessi al bilancio. Si deve osservare, continua il CdS che al momento della individuazione delle risorse finanziarie non si dispone, in concreto, dei risultati a consuntivo dell’anno, per cui il ritardo nella definizione del piano e l’indisponibilità delle risultanze anche provvisorie del consuntivo possono finire per condizionare il processo ed essere una delle cause del mancato rispetto, in molte realtà, dei tempi per l’approvazione dei piani di performance.
La norma sembra richiedere, perciò, una più stretta connessione con le scansioni temporali del processo di definizione degli obiettivi inseriti nella nota integrativa e nel progetto di bilancio; mentre per gli enti locali ci si dovrebbe raccordare con le scadenze perentorie previste per l’approvazione dei bilanci legate alla legge di stabilità.
Quanto all’art.4, il parere richiama sostanzialmente le osservazioni sopra formulate in via generale sugli Oiv.
In ordine, invece, all’art.5, il CdS fa presente, innanzitutto, che ”i moduli analogici di misurazione, comunque facilmente manipolabili, appaiono inidonei a fornire i dati necessari a valutare e a erogare di conseguenza le competenze premiali del merito”; in secondo luogo, osserva che, laddove è previsto il previo parere vincolante dell’Oiv sul sistema di misurazione, non si tiene conto del fatto che moltissime amministrazioni hanno già approvato i più differenti sistemi di valutazione. Sarebbe perciò opportuno inserire anche l’obbligo di aggiornare e, se del caso, di informatizzare e di sottoporre a un nuovo parere dell’Oiv, anche i sistemi di valutazione già esistenti, onde verificarne la correttezza metodologica.
In questa sede, o nel contesto delle modifiche dell’art. 19 bis, si dovrebbe, quindi, prescrivere che anche le richieste, gli esposti, le sollecitazioni ovvero le segnalazioni di disfunzioni di ogni tipo e natura pervenuti agli Uffici per le relazioni con il pubblico (Urp) siano, comunque, inviati per conoscenza all’Oiv.
In ordine all’art.7, il CdS chiede una effettiva esplicitazione degli obiettivi dell’attività dei dirigenti, che sono quelli assegnati dalla Direttiva e dal Piano della performance, così da poter avere un criterio di graduazione per la valutazione degli stessi; in uno spirito di “pulizia normativa”, propone poi di raccogliere nell’art. 10 che si va a modificare tutta la disciplina relativa a particolari settori dell’amministrazione, contenuta in altre parti dell’articolo stesso.
Coerentemente con la menzionata “pulizia normativa”, il CdS suggerisce l’opportunità di stralciare l’intero art. 10 (salvo il comma 12) dal dlgs. 150/2009, rispetto al quale ha assunto un contenuto eterogeneo, e il suo trasferimento in altra sede più consona, come l’art.21 decies della legge 241/90 ovvero inserendolo come art.212 bis del Codice degli appalti.
Dell’art.11, il CdS propone, invece, una riscrittura per garantire al massimo l’acquisizione di documenti da parte degli Oiv, i quali dovrebbero anche, da un lato, poter inviare questionari con risposta obbligatoria e, dall’altro, non essere costretti a rivelare i nomi dei loro informatori.
Il CdS propone, poi, l’inserimento nel dlgs. 150/2009 di un art.14 bis, relativo ai componenti degli Oiv, in cui, oltre a richiamare le considerazioni svolte sopra in via generale sul testo dello schema, specificare l’obbligo del rinnovo di tali organismi in tempo utile prima della loro scadenza, trasferendo anche in questa sede la disciplina dei requisiti richiesti per farne parte, precisando che i componenti sono pubblici ufficiali ed esplicitando le conseguenze sull’attività dell’organo della nomina di un membro privo dei requisiti.
Altre osservazioni il CdS ha formulato con riguardo agli artt. 12 e 13, suggerendo: a) di inserire nel primo, sul modello di impresa ispirato alla “qualità totale”, forme di partecipazione dei dipendenti di qualifica inferiore a quella dirigenziale, così da acquisire le osservazioni nel processo di adozione del Piano della performance; b) di stabilire nel secondo, in via normativa, l’incidenza del trattamento accessorio collegato alla performance rispetto sia al totale della retribuzione e, soprattutto, rispetto all’indennità di posizione.
In relazione, infine, all’introduzione di un art.19 bis nel dlgs. 150/2009, il CdS suggerisce che il grado di soddisfazione degli utenti sia rilevato mediante una modulistica uniforme a livello nazionale per tipo di amministrazione, allo scopo di consentire confronti su base omogenea, valutando l’opportunità di stabilire in modo espresso l’inutilizzabilità di segnalazioni anonime.
Come si vede, ancora una volta il CdS ha sollevato tutta una serie di rilievi, sia a carattere generale che particolare, di cui il governo farebbe bene a tener conto, se vorrà emanare un decreto organico e corretto.
