Le recenti disposizioni normative in materia di lotta alla corruzione nella pubblica amministrazione sembrano aver gettato scompiglio all’interno degli enti, in capo ai quali il legislatore ha posto numerosi obblighi e adempimenti.
Tra questi ultimi riveste particolare importanza il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC,) che ciascun ente avrebbe dovuto approvare entro il 31 gennaio 2014, correndo il rischio, in mancanza, di possibili sanzioni pecuniarie, di cui abbiamo riferito in un recente articolo.
Tra gli enti di ricerca che stanno cercando, seppur con ritardo, di soddisfare le prescrizioni legislative, vi è l’Istat, che di recente ha pubblicato sul proprio sito una bozza del Piano, specificando che chiunque avrebbe potuto, entro il 17 luglio, inoltrare proposte di modifiche e/o integrazione al Piano stesso, prima della stesura finale da sottoporre all'approvazione dell'organo di indirizzo politico.
L’Usi-Ricerca, con un articolato documento, che di seguito viene riportato, ha fortemente criticato il contenuto del Piano, definendolo irricevibile e invitando l’ente statistico a riscrivere il Registro dei rischi, allegato al Piano stesso.
Quanto alla concentrazione di incarichi affidati a un solo dirigente, il sindacato ha inoltrato una segnalazione all'Autorità nazionale anticorruzione (Anac), affinché ne valuti la legittimità.
* www.francomostacci.it
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Lettera inviata il 17 luglio 2014 da Usi-Ricerca all’amministrazione Istat
Al Direttore generale reggente dell’Istat
Dr. Paolo Weber
Al Direttore centrale per l’attività amministrativa dell’Istat
Dr. Paolo Weber
Al Responsabile Istat per la prevenzione della corruzione
Dr. Paolo Weber
Al Responsabile Istat per la Trasparenza
Dr. Paolo Weber
Oggetto: Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC) – osservazioni.
Con la pubblicazione della bozza del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC) nella sezione ‘Amministrazione trasparente’ à ‘Anticorruzione’ avvenuta nei giorni scorsi, codesta Amministrazione ha inteso avviare una procedura di consultazione aperta a tutti gli interessati.
Preliminarmente, si fa rilevare che il Piano Nazionale Anticorruzione, che detta le linee guida per la predisposizione dei piani aziendali, ha fissato al 31 gennaio 2014 la approvazione del PTPC che, in prima applicazione deve riferirsi al periodo 2013-2016 e riportare “anche le iniziative e le misure intraprese per la prevenzione durante l’anno 2013”.
Non appare, pertanto, plausibile il ritardo con il quale si è provveduto alla elaborazione della bozza del PTPC, a nulla valendo eventuali giustificazioni.
Al riguardo si rammenta che l’articolo 19 comma 5 lettera b) del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 prevede sanzioni amministrative variabili tra i 1.000 e i 10.000 euro in caso di mancata adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento del personale.
Non essendo stato adottato alla data di entrata in vigore del citato decreto legge nessuno dei tre documenti, l’Istituto nazionale di statistica è al momento esposto all’applicazione di sanzioni da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione.
Inoltre, il comma 8 dell’articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190 affida al responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) - di cui al comma 7 della legge medesima - l’onere di predisporre entro il 31 gennaio di ogni anno il PTPC e statuisce che la “mancata predisposizione del piano e la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale.
Appare, quindi, del tutto dirimente, proprio ai fini dell’individuazione della responsabilità dirigenziale, sapere se la mancata adozione del PTPC nei tempi previsti è da imputare al RPC dell’epoca, oppure all’organo di indirizzo politico che avrebbe dovuto approvarlo.
Ciò detto, è cosa nota che con deliberazione n. CCCXCII del 18 febbraio 2014, il Consiglio dell’Istat ha accolto le dimissioni del RPC affidando l’incarico al Direttore Generale reggente , nonché Direttore centrale per l’attività amministrativa, al quale è stato anche affidato l’incarico di Responsabile per la Trasparenza e la titolarità del potere sostitutivo.
Pur comprendendo la situazione di precarietà dei vertici dell’Istat nel momento in cui è stata assunta tale decisione, non appare assolutamente condivisibile un siffatto accentramento di poteri in un’unica persona, sicché si appalesa del tutto incomprensibile la giustificazione riportata a pag. 16 della Bozza del Piano: “la necessaria transitorietà della compresenza dell’incarico di reggenza della Direzione Generale con l’incarico di Direttore centrale per l’attività amministrativa è considerata elemento sufficiente di garanzia contro l’instaurarsi di situazioni in contrasto con la legge”.
Lo scrivente sindacato ritiene che la predetta anomalìa vada risolta con la massima urgenza, anche alla luce dell’Orientamento n. 38/2014 dell’Anac e alla circolare della Funzione Pubblica n. 1/2013.
Entrando nel merito dei contenuti, appare evidente che, al di là del sofisticato strumento utilizzato per la gestione del rischio, tutto ruota intorno al Registro dei rischi Istat, di cui all’allegato 1, che comprende 58 tipologie suddivise in 6 macroaree. Ad ogni tipologia è assegnata una scala di valori articolata in 5 modalità di rischio: Basso, Medio-basso, Medio, Medio-alto, Alto.
Pur notando una evidente coerenza con i contenuti obbligatori previsti dal Piano nazionale anticorruzione e con i suoi allegati, non è specificato il processo decisionale che ha portato all’individuazione delle suddette tipologie, laddove si legge che “sono state identificate le aree a maggior rischio di corruzione in Istat, a cui sono state aggiunte ulteriori aree di rischio riconducibili all’attività e all’organizzazione specifica dell’Istituto” (pag. 26).
Poiché la selezione è stata effettuata senza il coinvolgimento dei lavoratori e degli attori interessati, il risultato riflette unicamente il punto di vista e/o le opinioni dei vertici dell’Istituto e del gruppo di lavoro che ha partecipato alla redazione del Piano.
La corruzione, vista dalla parte dei lavoratori, è spesso percepita proprio nel rapporto che si instaura con il proprio dirigente, laddove questo assume carattere deviante. Si devono, quindi, monitorare - anche con la partecipazione diretta dei lavoratori in qualità di whistleblower (da tutelare adeguatamente) le seguenti attività: conferimento di titolarità di strutture (unità operative); conferimento di incarichi di lavoro; partecipazione a commissioni e gruppi di lavoro; partecipazione a commissioni di concorso; partecipazione a missioni di lavoro; modalità di scelta delle docenze e della cooperazione; partecipazione a corsi di formazione; non partecipazione a corsi di formazione o aggiornamento professionale; assegnazione di straordinario o progetti incentivanti; modalità di individuazione e assegnazione dei progetti di telelavoro; concessione di permessi per servizio, comportamenti mobbizzanti.
Si tratta di un elenco tutt’altro che esaustivo, ma che individua una serie di possibili rischi di corruzione che non trovano un riscontro esplicito nel Registro dei rischi Istat, se non in alcune attività genericamente individuate e comunque sottovalutate: il conferimento di incarichi (R9 e R10, alle quali è assegnato rischio Basso) e la R16 - mancato controllo sul personale assegnato (rischio Medio-basso).
Anche per quanto riguarda le attività amministrative, alcune di esse mancano, sono generiche o scarsamente considerate. A titolo di esempio, si citano il pagamento in difformità con quanto previsto dal contratto; le modalità di individuazione del Responsabile unico del procedimento e l’affidamento della Direzione lavori; le estensioni ai contratti o le varianti in corso d'opera ai quali sono attribuiti un rischio basso (R31) o medio-basso (R32).
I redattori del Registro dei rischi sembrano aver poi completamente obliterato la fase decisionale in cui si opta per il ricorso all’esterno di fasi delle indagini statistiche (outsourcing) o si sceglie di avvalersi di consulenti esterni (soprattutto in ambito informatico).
In definitiva, la mancanza di condivisione dei contenuti, ad avviso di Usi-Ricerca, mina fortemente l’intera operazione, rilevandosi carenze e genericità nelle descrizioni.
Anche l’attribuzione della scala dei valori del rischio non può essere esentata da un giudizio negativo. Si legge a pag. 26 che tale “attività è stata condotta in Istat, mediante il meccanismo dell’autovalutazione, con il coinvolgimento diretto delle strutture che operano nelle aree individuate, afferenti i rischi elencati”.
A giudicare dai valori attribuiti, non sembra siano stati presi in debita considerazione i criteri contenuti nell’allegato 5 del Piano nazionale anticorruzione sulla Tabella di valutazione del rischio.
Se così fosse stato, infatti, non sarebbe possibile che alla tipologia ‘R41 – Mancata applicazione di sanzioni ai non rispondenti’ sia attribuito un valore Medio-basso. Non si comprende, poi, sulla base di quali considerazioni o esperienze sia stata attribuita alle attività ‘R49 – Manipolazione dei processi di pay-roll’ e ‘R55 – Manipolazione del processo di registrazione fatture’ un giudizio Medio-alto, mentre per tutte le attività legate ai bandi di gara e agli appalti, notoriamente le più soggette a rischio di corruzione, la valutazione oscilla tra Basso e Medio-basso.
L’intero processo di definizione delle attività a rischio di corruzione e di attribuzione di una scala valori sembra denotare una visione parziale, autoreferenziale e inefficace del concetto di corruzione nella Pubblica amministrazione, in totale contrasto con quanto scritto nella Premessa (pagg. 5-6 del Piano).
Si deve altresì rilevare la grave carenza della relazione sulle attività anticorruzione svolte nel 2013, sul numero dei casi esaminati e sull’esito degli stessi.
Più nel dettaglio si segnalano alcuni punti ritenuti critici:
- Pag. 6 “Il presente piano triennale, riferito al 2015-2017…”, dovrebbe essere 2014-2016 in conformità con il titolo o, meglio ancora, 2013-2016 come previsto dal Piano nazionale anticorruzione.
- Pag. 18 nella Rete dei referenti non è prevista la dimensione territoriale e appare abbastanza improbabile che un referente della direzione a Roma possa vigilare su ciò che accade nei diversi uffici regionali.
- Pag. 36 Rotazione del personale - Si prevede la rotazione dopo un triennio solo per gli incarichi amministrativi.
- Pag. 49 Whistleblower – L’utenza alla quale affluiscono le denunce è gestita dal RPC e da un ristrettissimo nucleo di persone. Sarebbe più opportuno che a leggere la comunicazione sia solo il RPC e che siano utilizzati prodotti open source più sofisticati per la tutela dell’anonimato.
- Pag. 50 Whistleblower – Se un dipendente ritiene di subire discriminazioni avvisa il RPC il quale a sua volta informa il dirigente sovraordinato. Appare un meccanismo che non tutela a sufficienza l’anonimato, più in generale andrebbero predisposti strumenti più efficaci a tutela del denunciante, per metterlo al riparo da possibili ritorsioni, soprattutto laddove il fatto è riferito al proprio ambiente di lavoro, in cui il dirigente non è persona neutra (si veda al riguardo l’Orientamento n. 40/2014 e n. 42/2014 dell’Anac).
- Pag. 57 – Il Piano della performance 2014-2016 non risulta ancora redatto o, comunque, non pubblicato e, pertanto, il PTPC non può essere in accordo con esso.
In conclusione, lo scrivente sindacato considera irricevibile la bozza di Piano triennale di prevenzione della corruzione di cui trattasi, ed invita codesta Amministrazione a riprogettare e riscrivere il Registro dei rischi Istat e a tenere in debita considerazione tutto quanto sopra esposto.
Roma, 17 luglio 2014
Usi-Ricerca - Segreteria nazionale
