E’ chiaro a tutti, sempre che la costruzione europea resista alle varie pressioni centrifughe, che dopo l‘Unione bancaria si avvicina a grandi passi l’Unione fiscale. Se così non fosse, basterebbe ricordare quante volte ce l’hanno ripetuto e, soprattutto, sottolineare quanti passi siano stati fatti in tal senso.
L’integrazione fiscale, però, è un fatto complicato, persino più di quanto lo sia stato integrare il mercato monetario. Bisogna cambiare i trattati, come non si stancano di ripetere i tedeschi, se si vuole arrivare davvero a una politica comune di bilancio, capace, ad esempio, di emettere i mitici eurobond, che gli sfiancati debitori europei vedono come il rimedio ai loro mali, e i creditori come un’ingiusta socializzazione dei debiti altrui.
Sennonché parlare di modifica dei trattati in tempi di euroentusiasmo declinante somiglia all’auspicio di uno scommettitore d’azzardo più che a una seria probabilità politica: un modo elegante per gettare la palla in tribuna e cambiare discorso. Anche perché la crisi del debito europeo è tutt’altro che terminata.
Eppure, a volte basta intendersi sui termini. Cosa significa esattamente unione fiscale?
Può significare tante cose. Nella sua versione estesa, la si potrebbe sostanziare con un bilancio pubblico europeo, gestito quindi da un governo europeo, con un suo ministro del bilancio che ha poteri invasivi sui bilanci pubblici degli stati membri, imponendo ad esempio regole comuni su aliquote fiscali o costi standard dei servizi pubblici, con meccanismi sanzionatori in caso di sforamenti o stabilizzatori automatici. Con un sistema siffatto alle spalle, sarebbe di certo semplice emettere titoli di debito comuni, ma capite bene di che livello di cessione di sovranità stiamo parlando.
E tuttavia ci sono tanti modi indiretti per arrivarci. Uno, ad esempio, ce lo suggerisce la Banca d’Italia, nella sua ultima relazione, nel paragrafo dedicato alla delicata questione della fiscal capacity.
Per chi non lo ricordasse, a elaborare il concetto di fiscal capacity fu la Commissione europea, che a novembre 2012 presentò il rapporto intitolato “Un piano per un’Unione economica e monetaria più autentica e approfondita”, nel quale il presidente del consiglio europeo e quello della commissione Ue prospettavano alcune soluzioni per rafforzare e sostanziare il processo di integrazione.
Dal lato monetario e finanziario, il pezzo forte era ovviamente l’Unione bancaria, con i suoi tre pilastri (supervisione, risoluzione, garanzia sui depositi), ma le questioni fiscali avevano un adeguato risalto.
In particolare, i presidenti insistevano sull’opportunità di utilizzare pienamente gli strumenti già esistenti, in sostanza la normativa sul fiscal compact e la direttiva two pack, e proponevano anche la creazione di un’autonoma capacità di raccogliere risorse a livello di area euro (fiscal capacity appunto) per finanziare le riforme strutturali necessarie e insieme affrontare eventuali difficoltà dei paesi della zona euro.
Non quindi eurobond, che significa emissione di debito comune, ma una sorta di eurotax, chiamiamola così anche se è improprio, per dotarsi di fondi per uso comune, come ad esempio integrare gli schemi nazionali di assicurazione contro la disoccupazione. Poi ovviamente c’era anche la proposta di bilancio comune, con tanto di eurobond, ma in coda, insieme all’auspicio che si incoraggiasse una maggiore legittimazione democratica dei processi decisionali nell’Ue. Prima dei saluti, insomma.
Un anno dopo, quindi lungo tutto il 2013, Bankitalia nota che “la proposta della fiscal capacity non si è tradotta finora in azioni concrete, pur innescando un ampio dibattito sulle sue possibili funzioni, quali la stabilizzazione macroeconomica e il finanziamento di riforme strutturali e di infrastrutture con benefici, anche indiretti, per l’area nel suo complesso”. Poi sottolinea che “un tema in parte connesso con quello della fiscal capacity è la possibile creazione di un debito pubblico dell’area. E infine ci ricorda, molto graziosamente, che “molte delle funzioni di un bilancio comune possono essere svolte anche sotto un vincolo di pareggio”.
Vincolo che, faccio notare ai non appassionati, è il cuore del fiscal compact entrato in vigore a gennaio 2013 e di cui noi italiani siamo stati fra i più entusiasti recettori, tanto da scriverlo (fra i pochi) in Costituzione.
Bankitalia riconosce che l’attivazione di una fiscal capacity sarebbe di grande utilità nell’area dell’euro in funzione anticiclica “per attenuare l’impatto degli shock che colpiscono con effetti asimmetrici i diversi paesi dell’area, ma andrebbe ridotto però il rischio che l’istituzione di una fiscal capacity autonoma dell’area dell’euro possa indurre forme di azzardo morale, ad esempio i governi potrebbero avere meno incentivi a perseguire le riforme strutturali, rafforzando il presidio delle regole europee”. Neanche la Buba lo avrebbe detto meglio. E poi ci sono i problemi politici che già conosciamo.
Ma, ricorda ancora Bankitalia, “un’autonoma fiscal capacity per l’area dell’euro potrebbe essere costituita sia attraverso un sistema automatico di trasferimenti agli Stati colpiti da eventi negativi, sia attraverso la condivisione di specifiche voci di spesa e di entrata”.
Detto in parole comprensibili, bisognerebbe costruire un meccanismo comune che individui e distribuisca le risorse a seconda le necessità collegate a precisi capitoli di spesa”. Quindi un meccanismo che pur non rappresentando un’Unione fiscale formale, che come abbiamo visto è complicata, mette in comune elementi economici della società, socializzandone gli aspetti fiscali a livello europeo.
E qui sorge il primo problema. Quale elemento scegliere? “Un naturale candidato, alla luce della sua funzione anticiclica dal lato sia delle entrate sia delle uscite, è il sussidio di disoccupazione. Tuttavia le notevoli differenze nelle caratteristiche dei mercati del lavoro dei paesi dell’area (ad es. la diversa incidenza della disoccupazione di lungo periodo) potrebbero rendere difficile evitare che alcuni paesi risultino sistematicamente beneficiari (o contribuenti) netti.
E allora che fare? Bankitalia ha la risposta pronta: “Non necessariamente la funzione anticiclica della fiscal capacity deve riguardare sia le entrate sia le uscite. Si potrebbe utilizzare anche uno schema pensionistico sovranazionale che, definito ad esempio in base al criterio contributivo, garantisca l’equità attuariale tra generazioni e l’assenza di trasferimenti strutturali tra paesi; in questo caso sarebbe soprattutto la correlazione della massa contributiva con il ciclo a esercitare una funzione di stabilizzazione macroeconomica”.
I soldi dei contributi, insomma, come un tutt’uno stabilizzante a livello europeo. I contributi dei paesi dove cresce l’occupazione stabilizzerebbero quelli dove la disoccupazione cala.
Sembra fantascienza, ma è (pseudo)scienza.
E poi gran parte dello sforzo è già stato fatto.
I più vecchi e rotti alle cronache ricorderanno col sorriso quando, nel lontano 2003, il governo italiano dell’epoca, che incidentalmente guidava il semestre europeo, se ne uscì con la proposta di una “Maastricht delle pensioni”, ossia di una disciplina comune che armonizzasse una materia fonte di costanti e crescenti problemi per tutti, stante la notoria propensione all’invecchiamento delle nostre società. I più maliziosi notarono che scaricare su Bruxelles la patata bollente delle pensioni era anche un ottimo modo per non perdere la faccia davanti ai propri connazionali dicendo loro – in sostanza – che bisognerà lavorare fino a 70 anni per avere mezzo stipendio di pensione.
Se ne discusse, ma poi non se ne fece nulla. Gli europolitici optarono per l’adozione di un meccanismo chiamato “coordinamento aperto”. In sostanza, ogni stato era libero di fare come meglio riteneva, salvo poi risponderne a Bruxelles. Non c’era ancora la crisi, d’altronde.
Sicché di quell’idea rimangono solo scoloriti titoli di giornale, fra i quali però ho ripescato un pezzo dell’ottobre 2001 pubblicato su Repubblica, dove per la prima volta si parla di Maastricht delle pensioni, prendendo a pretesto un documento redatto dall’Ecofin che fissava le linee guida delle riforme previdenziali a venire.
Il canovaccio prevedeva, tra l’altro, incentivi ai lavoratori più anziani per restare al lavoro, sgravi contributivi per favorire l’assunzione dei più anziani, omogenizzazione dei trattamenti tra le diverse categorie e tra i sessi. Tutta roba che oggi suona notevolmente familiare.
Da allora se ne è fatta di strada. Le linee guida redatte dall’Ecofin son diventate percorsi comuni a tutti i paesi euro. Sono stati scritti libri bianchi, verdi e rossi. Ma soprattutto la previdenza, specie dopo la crisi che ha distrutto milioni di posti di lavoro, si conferma essere il problema principale dei paesi dell’eurozona, e insieme una straordinaria risorsa.
Di conseguenza, come ci ricorda Bankitalia, è uno schema previdenziale comune il miglior esperimento di fiscal capacity che può farsi in tempi ragionevolmente brevi.
Si prepara l’unione fiscale, insomma, prologo di quella politica.
Ma per via previdenziale.
